《外交》杂志:深化改革的时间不多了

Daniel H. Rosen在《外交》发表文章,分析了中国最高领导人上台以来的一系列经济政策,作者认为,中国的领导人并非没有意识到中国经济自由化的重要性,他不但意识到了问题的严重性,并积极实施了一系列措施,可惜的是,每一次,当经济改革和掌控权发生冲突时,中国都选择了退缩,但是中国领导人应该看到,经济改革虽然艰难,却也是唯一的出路。加美编译,仅供参考,不代表本站观点。

《外交》杂志:深化改革的时间不多了
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许多观察家现在都看着中国在玩一个高超的游戏,看到中国拒绝改变政策来适应全球规范,并成功地走出了自己的路。

现实情况是,中国政府曾多次尝试改变,但每次都没能成功,不得不重走老路,这并不代表成功。

抛开疫情时期的反常现象不论,中国经济增长的数量和质量都在恶化。除非领导层找到回归经济自由化的道路,否则中国的未来将与政府描绘的美好前景大相径庭。

大刀阔斧的改革,是中国从几十年前的极端贫困上升到中等收入地位的一个可喜结果,这没什么好否认的。但是,如果中国不能容忍政策辩论,不能承认政府能力的局限性,不能约束其政治野心,那么中国的经济成就会消退。

对近期挫折的客观评估表明,时间已经不多了。迄今为止,中外投资者和企业以及其他国家政府都假装中国改革成功了,或只是推迟了改革,这种态度是可以理解的,因为很少有人愿意得出这样的结论:中国曾尝试改革,但以失败告终了。

中国最高领导人可能认为,他还有十年的时间来修补国家的经济模式。盘点政府已经启动但随后放弃的许多重大政策计划表明,情况并非如此:在增长耗尽之前,留给中国的时间最多只有几年了。如果中国的领导人等到最后一分钟,那可能就太晚了。

夹在中间

近年来,美国的中国鹰派人士一直声称他们是正确的:中国没有改革,也从未打算改革。有些人甚至认为,自1972年美国总统尼克松访华并与中国关系正常化以来,中共就一直在欺骗华盛顿。

根据这种观点,中国只是在假装对自由化有兴趣。

这是对中国经济道路的误读。在1978年邓小平开创的改革时代,政府放松了对通货膨胀、内部资本流动和失业等经济力量的控制。

为了刺激增长和创新,中国政府允许外国人进入中国经济中的战略敏感领域,如电信和航空航天。中国意识形态中的信仰根基在这一过程中让位了。

当邓小平刚开始改革进程时,国家几乎制定了所有商品和服务的价格,到2001年中国加入世界贸易组织时,除了少数价格外,其他价格都由市场竞争来制定。在20世纪90年代,政府允许10万多家国有企业倒闭,导致2000多万人下岗。到2020年,其让外国人在中国建立价值3万亿美元的企业,其中许多企业与中国现有企业展开了直接竞争。

然而,尽管这些政策举措意义重大,但它们是改革中比较容易的那部分:大多只需要官员们简单地避开障碍。中国政府并没有发展市场,只是让市场在政府规划的泥潭中成长起来。

国家干预减少,跨境投资壁垒、内部收费和税收的取消改变了中国的经济轨迹。在1978年后的几十年里,中国的GDP从每年增长5.5%甚至更低(这是低收入国家的典型情况),加速到两位数,使中国成为了一个经济巨人。

但到了2008年全球金融危机爆发时,改革中容易的这部分中国政府已经完成了。为了确保持续的强劲增长,政府要积极参与,促进良好的治理和公平竞争,并对浪费的投资施加严格的限制,这是任何一个成功的现代监管国家都要面临的挑战。

然而,在接下来的四年里,宽松的信贷成为中国政府的主要工具,每年的偿债成本从此前估计的3万亿猛增到8万亿。在2012年本届领导人上台时,经济增长已经放缓到个位数,国家对基础设施的投资回报率正在下降。这就是经济学家所说的“中等收入陷阱”:一旦一个国家摆脱了贫困,就更难实现增长。

中国最高领导人带着使命上台了。从一开始,他就着手巩固自己的权力,将政治局常委从九人缩减到七人,并亲自主持几乎所有负责制定政策的重要小组。他选择了著名的市场化倡导者刘鹤,作为他在经济方面的智囊。

他为改革设定了很高的标准,在2013年发布了一个被称为“60项决定”的改革措施。他承诺让市场在指导经济成果方面发挥“决定性”作用,并以西方自由派经济学家欢迎的方式重塑政府的作用:维持宏观经济稳定,提供公共服务,确保公平竞争和监管,并解决市场失灵问题。

中国领导人被他的经济学家们说服了,如果没有大胆的行动,中国将面临自己的内部债务陷阱。这位领导人在他任职的第一年写道,如果不能对经济进行改革,“我们只能是死路一条”。

刘鹤开始了行动。2013年春天,政策制定者将目光投向金融系统中充斥着高风险债务的部分。银行正在以高利率发行短期理财产品,并将收益用于投资风险更大的长期资产。

中国人民银行,即央行,决定通过切断这些银行获得短期资金的渠道来打击银行的这种行为。此举产生了巨大的意外后果:银行非常惊讶,他们立即停止贷款,导致短期借款利率从2%到3%左右上升到20%至30%之间。

中国股市暴跌超过10%,因为交易者无法通过任何可用的流动资产获得现金。中国人民银行迅速退让,恢复了对银行的短期融资。然而,正如央行所担心的那样,这只会招致更多的冒险行为。

从2013年到2016年,通过短期货币市场的借款增加了五倍,所谓的影子贷款激增,中国的银行向第三方机构提供资金,而第三方机构又通过不受监管的渠道(如为股市投机提供保证金贷款)和向风险较大的借款人贷款来寻求更高的回报。

进两步,退两步

这次银行间市场危机只是时代特征的第一个迹象:大胆的改革尝试,然后在这些尝试引发不稳定和动荡后退缩。

这种模式在2014年再次出现,当时中国政府采取措施,使中国公司更容易直接投资海外,如果它们要从制造基本商品出口转型到经营全球业务,这是必要的。

中国公司确实进行了投资,对外直接投资从2013年的730亿美元,上升到2016年的2160亿美元的高点。对外投资的爆炸性增长远比任何人预期的要大。其中一些投资为中国赢得了作为全球参与者的炫耀权利,例如,安邦保险对华尔道夫酒店的收购,以及主权财富基金中投公司对嘉年华邮轮公司的风险融资。

但是,随着这些外国资产的堆积,中国的外汇储备,多年来由于持续的贸易顺差而建立起来的外汇储备,几乎下降了四分之一(从近4万亿美元下降到3万亿美元以下),因为中国的参与者使用美元来投资海外。到2016年底,政府对迅速的资金外流感到焦虑,决定暂缓改革,并重新实施资本管制。此后,对外投资一直处于停滞状态。

税收政策是起初积极行动的另一个领域。2014年6月,政治局批准了一项国家财政和税收改革计划,其中要求由楼继伟领导的财政部控制地方政府的借款和支出,并引入房产税。

这些任务本应在2016年之前完成,然而,在期限过去五年后,财政部几乎没有取得任何进展。自改革启动以来,地方政府的债务实际上有所增加,现已退休的楼继伟公开警告说,财政风险正在笼罩整个系统。

智囊团知道政府支出不可能永远推动增长,因此转向了企业部门。领导人承诺淡化国家的霸权角色,为企业管理其商业活动提供空间,减少政治干预。试点项目旨在授权独立董事对战略和领导层进行决策,减少政府的作用。

其他改革旨在明确哪些行业适合市场竞争,哪些行业需要国家继续控制。然而,这两项努力都停滞不前。自2017年以来,在国有企业中,政府一直控制着所有公司事务,并试图扩大其对私营公司,包括外国公司的影响力。

现任领导人上台后,还试图释放股票市场,以减轻国有银行的融资负担。地方政府和国有企业的债务水平一直令人担忧,而利用股票市场上市来去杠杆的前景是很诱人的。

中国政府羡慕西方股票市场的活力。2013年,政府简化了首次公开募股的要求,一年之内,有48家公司完成了IPO,另有28家公司获得了监管机构的批准。官员们还取消了对保证金交易的限制,国有报纸上的社论鼓励人们扎堆购买日益泡沫化的股票。

很快,中国看到了这种赌博的弊端。2015年6月,在官方对不可持续的趋势的支持受到质疑后,泡沫破灭了:在一个月内,股市市值蒸发了三分之一。今天,尽管整体经济大幅扩张,市场仍然比2015年的高点低25%。

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意想不到的后果

银行业是领导人希望取得进展的另一个领域。2015年10月,中国人民银行宣布了一个期待已久的里程碑:银行存款和贷款的利率完全自由化。这些利率以前是由中央银行在国务院的指导下制定的,国务院是中央政府的主要行政机关。

这一制度使银行无法为争取储户和借款人而相互竞争。直到2010年代初,利率的固定值远远低于市场条件的要求,这意味着家庭实际上是在补贴国家借款人:储户本应获得更高的储蓄利率,而借款人本应支付更高的贷款利率。这导致的后果是,已经产能过剩的国有企业依然被鼓励扩张,而家庭消费却减少了。

为了解决这些问题,中央银行允许银行通过向储户提供高于官方基准利率50%的利率来进行竞争,之前的上限是10%。不久之后,存款利率上限在名义上被完全取消了。

在实践中,银行业官员担心,如果小型银行在市场力量的基础上进行竞争,会造成不稳定,因此他们保持了一项非正式的规则,即存款利率应调整的幅度不应超过基准利率的50%。

这个不成文的规定至今仍然存在:利率在名义上已经自由化,但真正的变化不大,银行在竞争客户方面仍然受到限制。

中国最高领导人金融自由化战略的另一个目标是,确保国际货币基金组织承认人民币作为一种储备货币的价值,值得纳入国际货币基金组织的特别提款权(SDR)一篮子货币中,SDR是中央银行用来进行交易的账户单位。央行希望,如果人民币能够拥有这一地位,它将鼓励其他中央银行购买以人民币计价的资产,使中国的市场对外国投资者更具吸引力。

然而,问题在于,特别提款权中的货币应该可以在国际交易中自由使用,并经常进行交易。中国的资本控制使其难以满足这些标准。为了绕过这块绊脚石,中国政府声称存在一个人民币的流动市场——香港,这是人民币离岸市场,那里的货币汇率波动比中国本身的波动更大。

当中国政府在2015年8月突然让人民币贬值,试图统一大陆和香港的价格时,这种变通的问题就变得很明显了。令人担忧的资本外流,正是由中国人民银行一直在推动的香港市场促成的。

国际货币基金组织最终同意在2015年11月将人民币加入特别提款权货币。当时,中国央行在放开香港货币市场上打了退堂鼓,限制了流动性,削弱了香港作为交易中心的作用。

六年后,香港人民币的离岸资金池仍然很小,人民币在国际跨境交易中仍然只占有限的份额,在全球外汇储备中也只占很小的比例,而且中国的资本管制仍在实施。

到2016年夏天,刘鹤和其他领导层,已经对导致股市泡沫和银行间市场危机的高风险借贷活动感到厌倦。他们担心,中国的金融体系正开始像2007-08年次贷危机前的美国一样。

因此,中国政府开始了一场去杠杆化运动,以缩小影子银行系统,减少系统性金融风险。首先,中央银行将短期借款利率定得更高,这提高了整体利率,但并没有显著减少信贷量。然后,中国政府加强了监管规则,以防止银行将资金停放在第三方机构来规避监管。

正如计划的那样,新增信贷量下降了,但同时也扼杀了2018年的整体经济,因为事实证明,来自影子银行的借款人不仅从事投机活动,而且还投资于房地产开发和地方基础设施。中国政府不得不再次退缩,放弃了积极的去杠杆化努力,允许信贷规模再次上升,特别是对地方政府。

在自由化尝试失败后恢复中央控制的模式,可能是在过去一年中,中国发生的最重要的事件之一。政府对金融科技公司进行了打击,针对技术巨头阿里巴巴和腾讯的反垄断行动,导致了阿里巴巴子公司蚂蚁金服首次公开募股被搁置。

政府把这些措施说成是有利于消费者的改革,在许多其他国家都在试图控制其科技巨头的情况下,这似乎是合理的。但对其来说,这些举措标志着金融开放政策的结束。

2010年代初,这些公司被技术官僚赋予了自由,他们希望金融创新能迫使僵化的国有银行变得更有活力。这是成功的,至少在一定时间内:新公司迫使金融系统为以前服务不足的客户提供服务。但是,创新也带来了新的风险,例如,P2P借贷平台向储户提供高利率,向借款人收取更高的利息。

当许多借款人违约时,投资者提出抗议,错误地认为平台是由政府担保的。2018年8月,数千人出现在北京金融街的中心地带,要求赔偿。监管部门开始对P2P贷款机构进行打击,这是今年对蚂蚁集团进行审查的前奏。打击行动在降低金融风险方面取得了成功,但它也使改革的益处发生了逆转,因为许多低收入消费者现在在获得信贷方面的选择更少了。

现任领导人时代的宏观经济政策规律很明显:每次改革的尝试都会产生一个小小的危机,并有可能变成更大的危机,促使政府恢复到它最熟悉的状态——指挥和控制。

当然,官方的说法是,没有失败,中国正在不可阻挡地沿着邓小平的“改革开放”议程向前迈进。在2020年12月的一次演讲中,中国领导人宣称已经启动了2485项改革计划,如期实现了目标。

次月,《人民日报》表示赞同,称336项高度优先的改革目标已经“基本完成”,并称赞“全面深化改革取得重大突破”。

私下里,中国经济学家承认事实并非如此。但他们认为这是可以理解的,自全球金融危机以来困扰市场经济体系的挑战,为缓慢进程提供了充分的理由。

据报道,中国国家副主席王岐山在那场危机中对当时的美国财政部长亨利·保尔森说:“你曾是我的老师,但现在我在你的领地,看看你的系统,汉克,我们不确定我们是否还应该再向你学习。”

在特朗普时代,即使是美国,这个世界上经济自由化的主要倡导者,似乎也对自由市场的信念提出了质疑。

但真正的故事既不是中国的改革成功,也不是中国的改革犹豫不决。中国曾试图推进邓小平在1978年发起的、各任领导人都在坚持的改革议程,但基本上没有成功。这种失败的后果是显而易见的。债务已从占国内生产总值的225%上升到276%(至少)。2012年,六元钱的新信贷才能产生一元钱的增长,2020年,这个数字变成了十元。

国内生产总值的增长头几年的9.6%左右,放缓到疫情开始前几个月的6%以下。工资增长和家庭收入增长也已放缓。而生产力的增长,即在不需要使用更多劳动力或资源的情况下实现增长的能力,在20世纪90年代占中国经济扩张的一半之多,在随后的十年中占了三分之一,而今天它估计只占中国6%增长中的百分之一,某些计算方式甚至认为其根本没有贡献,所有这些数据都表明经济活力正在丧失。

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真正理解中国领导人在改革上的态度才能指导投资活动

为什么要理解中国领导人不是抵制改革,而是在改革中失败?原因是,当涉及到中国的前景时,这个看法很重要。如果投资者、企业和其他政府认为是中国领导人是主动拒绝了改革,并且中国在不改革的前提下也能实现增长,那么他们就会支持并投资中国的现行模式。

但是,如果他们了解到中国领导人实际上已经尝试过自由化,但却退回到低生产率的命令式经济,那么他们就会犹豫不决,甚至退出,并坚持要求中国政府进行艰难的改革,以此来赢回他们的信任。

中国现任领导人曾说过,没有改革中国就会走入死胡同,如此看来,反噬似乎是不可避免的。问题是它何时到来,以及中国政府是否会采取每一个摆脱了中等收入陷阱的国家都被迫采取的大胆措施。

对中国的持续进步持怀疑态度的人以前确实是错了,他们必须解释出现在与当时的不同,才能证明他们的看跌是正确的。以下三个因素是最有说服力的。

首先,近年来,仅债务利息(别忘了本金)就已经增长到年度GDP增长值的两倍:这种情况正在导致银行倒闭、重组和国有企业的重大违约。

第二,自灾难性的“大跃进”导致的大规模饥饿以来,劳动人口首次出现萎缩,这将导致劳动力减少,在中国供过于求的住房市场上购买房产的人也在减少。

第三,从1978年到2015年左右,美国和其他世界大国努力与中国打交道,为其获得全球机会铺平道路。现在情况不再如此,即使是开放市场的民主国家都还没有就未来对中国采取的立场形成共识。在许多方面,中国从全球对其崛起的热情中享受到的有利因素已经变成了不利因素。

如果中国政府不能吸引私营企业加大投资力度,不能说服主要经济体与中国保持交往,那么中国清晰的经济前景就会蒙上阴影。新任领导人时代的改革努力已经催生了一系列的小高潮,每一次都减少了未来尝试的空间。

中国政府最近还把这些高科技奇才誉为数字时代的明日之星,现在却急于看到他们的忠诚,把鼓励他们更积极地竞争和创新抛到了一边。由于企业和家庭的债务水平已经非常高,只要全球资本流动和供应链不枯竭,中国可以通过进一步增加贷款来勉强维持两到三年的经济稳定。如果企业和投资者真的撤退,或者中国在国内更积极地提高利率,那么清算可能会来得更早。

政府可以选择缓和这个过渡,但无法避免它的到来。与1991年日本的资产泡沫破裂时不同,中国不是一个成熟的高收入国家。农村收入的增长使中国更加强大,但这不会产生高度先进的城市或高科技机器。

国家最高领导人的“国内国际双循环”运动设想了一场消费革命。这也是一种可能性,只要中国政府从支持企业转变为迫使企业为消费者服务,通过出售国有企业,中国可以筹集数万亿美元来偿还债务、资助医疗保健和支付碳减排,同时激起良性的私人竞争。

这些和其他许多实现可持续增长的途径是可行的。但在每一种情况下,坚持“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”的观念将不得不牺牲,目前来说,中国离这个目标还太远。

在某个时刻,中国的领导人必须面对这种权衡:可持续的经济效率和政治上的无所不能是不能并存的。纵观历史,中国和其他地方领导人在面临这一难题时,都试图掩盖生产力的下降,以争取时间,并不断寻找掌控一切的方法。

而事实上,最近中国的一些统计数据已经无法获得。中国政府将放出特定的一些数据,但如果它能找到一种同时保持稳定、国家控制和经济活力的方法,它将成为历史上第一个做到这一点的国家。鉴于现任领导人时代的改革记录不甚明了,我们有理由对此表示怀疑。

如果中国遭遇其他中等收入国家的命运,未能通过改革摆脱生产力下降的困境,情况就会变得暗淡。房地产和公司债券的资产价格将大幅下降,人们的财富蒸发会引发政治不满情绪。由于过去对政府确保稳定承诺的过度依赖,信心会随之动摇,新的投资将减少,创造就业将放缓,税收和收入基础将萎缩。所有这些都已经在发生,中国将被迫在未来做出更困难的选择。

这意味着对中国和它的海外合作伙伴将经历一段痛苦的紧缩时期,他们已经把中国作为铁矿石的买家、发展援助的提供者,初创企业和许多其他企业的直接投资者来看待。这将产生巨大的地缘政治后果,因为大国竞争关系正在进行重新的调整,北京可能会变得更加好战,以寻求解决方案。反之,它也可能回到前些年的国内发展重点:恢复邓小平的告诫,将重点保持在有限范围内。

经济学家没有能力预测领导人会做出哪些重大的政治选择。然而,历史确实表明,每一个即将进入高收入状态的国家都经历过系统性危机,尤其是银行业。那些接受调整的必要性,把不改革就能提高效率的幻想抛到一边的国家,会更有竞争力。

中国在接受改革和调整方面有着强大的传统,这也是其崛起的原因。改革不是一个被强加给中国的西方议程:它是现代中国的天赋权利。经过十年的失败努力,中国政府正在寻找一个更容易的方法。中国必须重新认识到,改革是最艰难的路线,但也是唯一的路线。

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